ნებისმიერი სახელმწიფოს დემოკრატიულობის საზომს წარმოადგენს ის, თუ რამდენად დეცენტრალიზებულია ხელისუფლება ქვეყანაში, განსაკუთრებით ფისკალური თვალსაზრისით, რამდენად მნიშვნელოვანი საკითხების გადაწყვეტაა დელეგირებული ადგილობრივ დონეზე, რამდენად დამოუკიდებლად მოქმედებენ ადგილობრივი ორგანოები ამ საკითხებზე გადაწყვეტილებების მიღებისას და საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორციელებლად რამდენად არიან ისინი აღჭურვილნი საკმარისი საკუთარი ფინანსური სახსრებით, რამდენად რეალურია მათი ფისკალური დამოუკიდებლობა (ავტონომია).
როგორც წესი, დეცენტრალიზაციას ორი უმთავრესი მიზანი გააჩნია:
- ადგილობრივი თვითმმართველობის მიერ მთელი რიგი საზოგადოებრივი მომსახურებების განხორციელება ადგილობრივი რესურსებით;
- ადგილობრივი სტრუქტურების მაქსიმალური სიახლოვე მოსახლეობასთან, ხელისუფლების ლეგიტიმურობისა და ადგილობრივი დემოკრატიის განვითარების მიზნით.
პირველი აუცილებელია საზოგადოებრივი მომსახურების იმ ფორმების განსახორციელებლად, რომელთა მიწოდებაც ადგილობრივი სტრუქტურების მიერ უფრო ეფექტიანი იქნება. ამ შემთხვევაში თვითმმართველი ერთეულების ფუნქციები შესაბამისობაში უნდა მოდიოდეს მათ ხელთ არსებულ ქონებრივ, ფინანსურ თუ ადამიანურ რესურსებთან. მეორე ასპექტი კი გულისხმობს ისეთი სისტემის ჩამოყალიბებას, რომელიც მაქსიმალურად წარმოადგენს ადგილობრივ ინტერესებს და გაითვალისწინებს მათ ადგილობრივი პოლიტიკის ფორმირებისა და განხორციელების პროცესში.
იმის უარყოფაზე, რომ საქართველოში დღეისათვის მაქსიმალურად ცენტრალიზებული მმართველობის სისტემა მოქმედებს, არა გვგონია, ბევრმა გამოიდოს თავი. დიდ დავასა და კამათს არც ის გარემოება უნდა იწვევდეს, რომ მართვის მსგავსი სისტემა ვერანაირად ვერ უზრუნველყოფს ვერც საზოგადოებრივი მომსახურების ადეკვატურ მიწოდებას მოსახლეობისათვის და ვერც გადაწყვეტილების მიღების პროცესში საზოგადოების რეალურ ჩართულობას. სამწუხაროა, მაგრამ ფაქტი ფაქტად რჩება: 1990-იანი წლების დასაწისიდან მოყოლებული, საქართველოს სახელმწიფოს მართვის სადავეებთან მყოფ არცერთ სახელისუფლებო ძალას არ აღმოაჩნდა სათანადო პოლიტიკური ნება, რომ უარი ეთქვა ხელისუფლების ცენტრიდან კონტროლის მექანიზმების ხელიდან გაშვებაზე და ქვეყანაში რეალური დეცენტრალიზაცია განეხორციელებინა. მიუხედავად იმისა, რომ, ხელისუფლებაში მოსვლამდე, ყველა პოლიტიკური ძალა აპელირებას დეცენტრალიზაციის აუცილებლობაზე აკეთებდა, ხელისუფლებაში მოსვლის შემდეგ, თითოეული მათგანი დაპირებას მალევე ივიწყებდა და ყოველნაირად ცდილობდა, მაქსიმალურად გაეხანგრძლივებინა საკუთარი დომინირება ხელისუფლების ყველა დონეზე. შესაბამისად, შეიძლება თამამად ითქვას, რომ თვითმმართველობის სფეროს რეფორმირება თუ ამ სფეროში განხორციელებული / განსახორციელებელი რეფორმები (რომელიც, ამა თუ იმ დოზით, ყოველთვის იდგა თითოეული მათგანის პოლიტიკურ დღის წესრიგში), საერთო ჯამში, არჩევნებსა და საარჩევნო ციკლს უფრო ემსახურებოდა, ვიდრე ძლიერი ადგილობრივი თვითმმართველობის შექმნისა და მართვის ცენტრალიზებული სისტემის რეფორმირების ამოცანას.
როგორია დეცენტრალიზაციის ძირითადი კომპონენტები?
როგორც წესი, დეცენტრალიზაცია თავის თავში სამ ძირითად კომპონენტს მოიცავს: პოლიტიკურ, ადმინისტრაციულ და ფისკალურ დეცენტრალიზაციას.
პოლიტიკური დეცენტრალიზაცია გულისხმობს მოსახლეობისთვის ადგილობრივ დონეზე წარმომადგენლობითი ორგანოების არჩევის უფლების მიცემას, კანონით განსაზღვრული საკუთარი (ექსკლუზიური) უფლებამოსილების ფარგლებში, მათთვის პოლიტიკური და ნორმათშემოქმედებითი გადაწყვეტილებების მიღების უფლების მინიჭებას.
ადმინისტრაციული დეცენტრალიზაცია ნიშნავს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისთვის ფართო უფლებამოსილებების გადაცემას, მათ შორის, სახელმწიფო საქმეების მართვისა და საჯარო მომსახურების სფეროში;
ფისკალური დეცენტრალიზაცია კი ცენტრალური ხელისუფლების მიერ თვითმმართველი ერთეულებისთვის კომპეტენციათა განსახორციელებლად აუცილებელი ფინანსებისა და აქტივების/გადასახადების განკარგვის უფლების გადაცემას გულისხმობს.
მოკლედ, რეალურ დეცენტრალიზაციაზე საუბარი მხოლოდ მაშინაა შესაძლებელი, თუკი ერთობლიობაში სრულყოფილად არსებობს და დაცულია შემდეგი აუცილებელი წინაპირობები:
(ა) ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს, საკუთარი უფლებამოსილების ფარგლებში, უნდა გააჩნდეთ საჯარო საქმეების მნიშვნელოვანი ნაწილის დამოუკიდებლად განკარგვის უფლება;
(ბ) ისინი აღჭურვილნი უნდა იყვნენ ადგილობრივი ადმინისტრაციის დამოუკიდებლად შექმნის შესაძლებლობით;
(გ) თვითმმართველი ერთეულები უნდა ფლობდნენ საკუთარი უფლებამოსილებების თანაფარდ, ადეკვატურ საშემოსავლო წყაროებსა და ამ ფუნქციების განხორციელების თანაბარზომიერი ადგილობრივი ბიუჯეტის დამოუკიდებლად ფორმირებისა და განკარგვის შესაძლებლობას;
(დ) ასევე ძალზე მნიშვნელოვანია, რომ, საკუთარი უფლებამოსილების ფარგლებში, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს შეეძლოთ თავიანთ სამოქმედო ტერიტორიაზე (და არამარტო) განთავსებული ქონებისა და ბუნებრივი რესურსების მნიშვნელოვანი ნაწილის ფლობა და დამოუკიდებლად განკარგვა.
მიუხედავად იმისა, რომ დეცენტრალიზაციის პროცესის ზემოაღნიშნული მიმართულებებიდან ბოლო ათწლეულებში საქართველომ მეტ-ნაკლებად განახოციელა ცალკეული ღონისძიებები, დღეისათვის არცერთი აუცილებელი წინაპირობა ბოლომდე შესრულებული არაა; მეტიც, დღემდე არ არის ჩამოყალიბებული, პოლიტელიტისა და საზოგადოების მიერ გააზრებული, ერთიანი ხედვა, თუ, მთლიანობაში, როგორ უნდა ხორციელდებოდეს ძალაუფლების რეალური დეცენტრალიზაცია. ამ კონტექსტში ცვლილებები უმეტესად სპონტანურად, ურთიერთწინააღმდეგობრივად, მემკვიდრეობითობის ციკლის დარღვევით და არასრულად, ფრაგმენტულად ხდება, არცთუ იშვიათია გადახვევები ადრე აღებული კურსიდან, რაც, საბოლოო ჯამში, იმას განაპირობებს, რომ ცალკეულ წარმატებებს ხშირად სტაგნაცია და მართვის ცენტრალიზებული მეთოდების კვლავ აღდგენა-გაძლიერება მოსდევს.
რა პრობლემების წინაშე დგანან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები დეცენტრალიზაციის კუთხით?
დღეისათვის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები, დეცენტრალიზაციის კუთხით, არაერთი სერიოზული პრობლემის წინაშე დგანან. პირობითად, ეს პრობლემები შეიძლება ორ ჯგუფში გავაერთიანოთ, – იმ პრინციპით, რომ მათი ერთი და ძირითადი ნაწილი დამოკიდებულია ცენტრალური ხელისუფლების ნების გამოვლენაზე და უკავშირდება საჯარო ძალაუფლების პოლიტიკურ, ადმინისტრაციულ და ფისკალურ დეცენტრალიზაციას; ხოლო პრობლემების მეორე ნაწილი კი გამოწვეულია თავად თვითმმართველობის ორგანოებში არსებული არასათანადო მმართველობის დონით. თუმცა, ყველაზე მნიშვნელოვანი მაინც ისაა, რომ ეს პრობლემები, საერთო ჯამში, მუნიციპალური მომსახურების ხარისხზე აისახება, რომლის მომხმარებელი თითოეული ჩვენთაგანია.
ადმინისტრაციული დეცენტრალიზაციის კონტექსტში, განსაკუთრებით მწვავედ დგას ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილებასთან დაკავშირებული პრობლემები. როგორც წესი, „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“ ევროპული ქარტია პირდაპირ მოითხოვს, რომ ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოებისათვის მინიჭებული უფლებამოსილება უნდა იყოს სრული და ექსკლუზიური (იხ. ქარტია, მუხ. 4.4). თუმცა, მიუხედავად ამისა, ჩვენს ქვეყანაში საკმაოდ ხშირია შემთხვევები, როდესაც, თვით საკანონმდებლო რეგულაციების დონეზეც კი, აშკარად დარღვეულია ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით განსაზღვრული საკუთარი უფლებამოსილებების ექსკლუზიურობისა და სისრულის ხსენებული პრინციპი. თვალსაჩინოებისათვის ავიღოთ წყალმომარაგების უზრუნველყოფის ფუნქცია, რომელიც, საქართველოს ორგანული კანონით „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“, ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთარ (ექსკლუზიურ) უფლებამოსილებას წარმოადგენს (იხ. მუხ. 16, პუნ. 2, „თ“ ქვეპუნქტი). თუმცა, იმავე თვითმმართველობის კოდექსის 163-ე მუხლის შესაბამისად, თვითმმართველი ერთეულის საკუთარ უფლებამოსილებად განსაზღვრის მიუხედავად, მუნიციპალიტეტები სასმელი წყლის მიწოდებას და წყალარინებით მომსახურებას უზრუნველყოფენ შესაბამისი ლიცენზიატი კერძო სამართლის სუბიექტების საშუალებით, ანუ ცენტრალურ ხელისუფლებას დაქვემდებარებული სამეურნეო სტრუქტურების (მაგალითად, სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული შპს „საქართველოს გაერთიანებული წყალმომარაგების კომპანიის“) მეშვეობით; ამასთან, საგულისხმოა, რომ წყალმომარაგების სფეროში მარეგულირებელი უფლებამოსილებაცა და მომსახურების ტარიფების დადგენაც საქართველოს ენერგეტიკისა და წყალმომარაგების მარეგულირებელი ეროვნული კომისიის ხელშია. ყოველივე ამ „სიკეთეს“ ემატება ის ფაქტიც, რომ ცენტრალური ხელისუფლების მიერ დღემდე უგულვებელყოფილია და არ განხორციელებულა კანონმდებლის სავალდებულო მოთხოვნა იმის თაობაზე, რომ წყალმომარაგების უზრუნველყოფის უფლებამოსილების ფარგლებში, მუნიციპალიტეტს, სე(წ)მეკ-სა და მიმწოდებელ კერძო სამართლის სუბიექტებს შორის სამართლებრივი ურთიერთობის პირობები ჯერ კიდევ 2015 წლის მეორე ნახევრისთვის ცალკე საკანონმდებლო აქტით უნდა განსაზღვრულიყო. ამავე მიმართებაში, დღემდე ასევე პრობლემურია თვითმმართველობის მიერ ისეთი საბაზისო მმართველობითი ფუნქციების შესრულება, როგორიცაა შესყიდვები და გადახდები. ძალზე ხშირად ცენტრალიზებული შესყიდვების სისტემა ვერ უზრუნველყოფს სამუშაოთა დროულ და ხარისხიან წარმოებას. მოკლედ, მიუხედავად იმისა, რომ 2014 წელს მიღებული ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის მიზანი ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროს საკანონმდებლო ბაზის სისტემატაზაცია იყო, მან ვერ მოახერხა ამ ამოცანის გადაჭრა და დღესაც შეუსრულებელია ევროპული ქარტიის შესაბამისი მოთხოვნა თვითმმართველობის უფლებამოსილებათა სისრულისა და ექსკლუზიურობის თაობაზე.
პოლიტიკური დეცენტრალიზაციის თვალსაზრისით, დღემდე პრობლემურია ადგილობრივი ხელისუფლების სტრუქტურის საკითხი. ქართულმა კანონმდებლობამ ვერა და ვერ მოახერხა და ფეხი ვერ აუწყო ევროპული ქარტიის ერთ-ერთ ძირითად პრინციპს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობა არის ერთიანი ხელისუფლება, რომელიც ხორცილდება ადგილობრივი წარმომადგნელობითი ორგანოსა და მის მიმართ ანგარიშვალდებული აღმასრულებელი ორგანოს მეშვეობით. მართალია, 1997 წლიდან მოყოლებული არაერთხელ შეიცვალა (მათ შორის, გაიზარდა) საკრებულოს უფლებამოსილებები, მაგრამ ფაქტია, რომ საკრებულო, როგორც ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანო, დღემდე არ არის ადგილობრივი პოლიტიკის მთავარი შემმუშავებელი და განმსაზღვრელი. მიუხედავად იმისა, რომ 2006 წლიდან ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი რგოლის ხელმძღვანელი – გამგებელი/მერი საკრებულოს მიერ ინიშნებოდა და რომ 2010 წლიდან მოყოლებული ვიდრე 2014 წლამდე თვითმმართველი ერთეულის უმაღლეს თანამდებობის პირად (გარდა ქ. თბილისისა) საკრებულოს თავმჯდომარე განისაზღვრა, კანონმა საკრებულოს (საკრებულოს თავმჯდომარის) მიერ დანიშნულ გამგებელს/მერს ბევრი ისეთი პოლიტიკური უფლებამოსილება მიანიჭა, რაც დანიშნული მოხელისთვის შეუსაბამო იყო; ამან, თავის მხრივ, გაართულა გამგებლის/მერის ანგარიშვალდებულების შენარჩუნება საკრებულოს წინაშე და, გარკვეულწილად, კონფლიქტი წარმოშვა. ამასთან, იმ შემდგარი ფაქტის პირობებში, როდესაც, პრაქტიკულად, თითქმის ყველა თვითმმართველობაში უმრავლესობით მხოლოდ ერთი პარტია იყო წარმოდგენილი, გამგებლის/მერის დანიშვნაში საკრებულოს როლი ფორმალური იყო. ორგანული კანონის რანგში 2014 წელს მიღებული ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსით, საქართველოს ყველა მუნიციპალიტეტში გამგებელი/მერი პირდაპირი წესით არჩევითი თანამდებობა გახდა, მაგრამ, ამავე დროს, ეს პოსტი განისაზღვრა მუნიციპალიტეტის არა მარტო უმაღლეს თანამდებობად, არამედ აღმასრულებელ ორგანოდაც (ხოლო გამგეობის/მერიის სტატუსი კი დაყვანილი იქნა მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანოსადმი დაქვემდებარებულ დაწესებულებამდე, რომელიც უზრუნველყოფს გამგებლის/მერის უფლებამოსილების განხორციელებას). ეს მოცემულობა ნარჩუნდება დღევანდელ დღემდე, – მხოლოდ იმ უმნიშვნელო განსხვავებით, რომ დღეისათვის აღარ გვყავს გამგებლები და აღარ გვაქვს გამგეობები, რომელთა ადგილი საქართველოს ყველა მუნიციპალიტეტში, შესაბამისად, მერმა და მერიამ ჩაანაცვლა. ბუნებრივია, თვითმმართველობის დონეზე ხელისუფლების აღმასრულებელი ორგანოს ასეთმა პარადოქსულმა განსაზღვრებამ და მუნიციპალიტეტის მერისთვის ერთპიროვნული გადაწყვეტილებების მიღების ამგვარი უფლებამოსილების მინიჭებამ საკრებულოს ისედაც სუსტი მმართველობითი როლი კიდევ უფრო მეტად შეასუსტა და ნომინალური გახადა. მოცემული მომენტისთვის, ფაქტიურად, საკრებულო არ არის მუნიციპალური პოლიტიკის განმსაზღვრელი და განვითარების დამგეგმავი ორგანო; ნაცვლად ამისა, იგი გადაიქცა მუნიციპალიტეტის მერის მიერ ინიციირებულ საკითხებზე რეაგირების ინსტრუმენტად.
და მაინც, ყველაზე მთავარი პრობლემა რეალური დეცენტრალიზაციის გზაზე – ესაა ადგილობრივი თვითმმართველობის სუსტი საკუთარი საშემოსავლო ბაზა და ფისკალური დეცენტრალიზაციის დაბალი ხარისხი. როგორც ცნობილია, საქართველოს მთავრობამ მომავალი წლიდან ადგილობრივი თვითმმართველობების დაფინანსების წესის შეცვლა გადაწყვიტა. კერძოდ, ფინანსთა სამინისტროს ინიციატივით, 2019 წლიდან ადგილობრივი თვითმმართველობები გათანაბრებით ტრანსფერს აღარ მიიღებენ და, პარალელურად, საშემოსავლო გადასახადის ის მცირე ნაწილიც, რაც 2017 წლიდან ადგილობრივ ბიუჯეტებში რჩებოდა, 2019 წლიდან სრულად სახელმწიფო ბიუჯეტში იქნება მიმართული; საკუთრივ, მუნიციპალიტეტებზე კი, გათანაბრებითი ტრანსფერისა და საშემოსავლო გადასახადის ნაცვლად, დამატებული ღირებულების გადასახადის სახით მიღებული შემოსავლების 19% გადანაწილდება. შესაბამისად, 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტით უკვე განსაზღვრულია, თუ რომელი კონკრეტული მუნიციპალიტეტი რა ოდენობის დაფინანსებას მიიღებს. როგორც ირკვევა, დღგ-ს 19%-ის მუნიციპალიტეტებზე განაწილება კონკრეტულ კრიტერიუმებს ეფუძნება, რომელთა შორის ძირითადს ადგილობრივი მოსახლეობის რაოდენობის (მათ შორის, საბავშვო ბაღისა და სკოლის მოსწავლეების რაოდენობის) კრიტერიუმი წარმოადგენს. თუმცა საქართველოს მთავრობის მიერ წარმოდგენილი განაწილების ამ სქემის შემხედვარეს, ძალაუნებურად, ისეთი განცდა გიჩნდება, რომ საქართველოს ფინანსთა სამინისტრომ, ობიექტურად გაზომვად და დადასტურებად კრიტერიუმებზე მეტად, ამოსავალ წერტილად აიღო მოცემულობა, რომლის მიხედვითაც, შარშანდელზე ნაკლები დაფინანსება არც ერთ მუნიციპალიტეტს არ უნდა მიეღო და, თანაც, 2018 წელთან შედარებით, მომავალი წლისთვის ყველა მათგანის დაფინანსება მცირედით უნდა გაზრდილიყო. დანარჩენი, რომ იტყვიან, უკვე წმინდა „ტექნიკის“ საქმე იყო: აიღეს გათანაბრებითი ტრანსფერის შარშანდელი მონაცემები, ცოტათი გაზარდეს ისინი, შემდეგ ეს ციფრები პროცენტულ მაჩვენებლებში გარდასახეს და ამგვარად შეადგინეს მუნიციპალიტეტების დაფინანსების ცხრილი. ამასთან, მთავრობა ერთგვარი სიამაყით აცხადებს, რომ მუნიციპალიტეტების დაფინანსების სისტემის შეცვლის გადაწყვეტილება მან სწორედ დეცენტრალიზაციის სტრატეგიის ფარგლებში და დეცენტრალიზაციის სახელით მიიღო და განსაკუთრებით უსვამს ხაზს იმ გარემოებას, რომ 2019 წელს მუნიციპალიტეტების წილი მთლიან საჯარო ფინანსებში, ერთჯერადად, 50 მილიონამდე ლარით იზრდება. მოკლედ, ასე ესმის დეცენტრალიზაცია ცენტრალურ ხელისუფლებას.
მართალია, იმის ხარჯზე, რომ თვითმმართველობების დაფინანსებაზე დღგ-დან მიღებული შემოსავლების ფიქსირებული 19% წავა, 2019 წელს მუნიციპალიტეტების ფინანსური წილი მთლიან საჯარო ფინანსებში უმნიშვნელოდ კი გაიზრდება, მაგრამ რა იქნება 2020 წლიდან, – არავინ უწყის; სავარაუდოდ, მუნიციპალური ფინანსების წილი მთლიან შიდა პროდუქტში უცვლელი დარჩება. შესაბამისად, საკმაოდ მაღალია ალბათობა იმისა, რომ საქართველოს მთავრობის მიერ „ფინანსურ დეცენტრალიზაციად“ მონათლული მუნიციპალიტეტების დაფინანსების ახალი მოდელი 2019 წელს უმნიშვნელო ზომით განხორციელებულ ერთჯერად აქტად დარჩეს, ხოლო 2020 წლიდან კი ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსების ზრდა მთელი სახელმწიფოს საჯარო ფინანსებში (და, შესაბამისად, ფინანსური დეცენტრალიზაციაც) დასრულდეს. რაც მთავარია, შემოთავაზებული მოდელი ვერანაირად ვერ უზრუნველყოფს მუნიციპალიტეტების ეკონომიკური აქტივობის სტიმულირებას, რადგანაც მუნიციპალიტეტების ეკონომიკური განვითარება მათ შემოსავლებზე ნაკლებად აისახება. საქმე მარტივადაა: თუკი კარგ მუშაობაზე, კარგ მენეჯმენტსა და აქტიურობაზე ორიენტირებული მუნიციპალიტეტი შეძლებს და მოიზიდავს ინვესტიციებს, შექმნის ახალ სამუშაო ადგილებს, ამით ის ფინანსურად ვერაფერს მიიღებს, რადგან მას მხოლოდ ქონების გადასახი დაუტოვეს. ქონების გადასახადი კი, რეალურად, ვერ გაზრდის მის შემოსავლებს. ფაქტიურად, დაფინანსების ახალი მოდელის პირობებში, მხოლოდდამხოლოდ მთავრობაზე ხდება დამოკიდებული, თუ რამდენად მოახერხებს იგი მთლიანი შიდა პროდუქტისა და, შესაბამისად, თვითმმართველობების ბიუჯეტების გაზრდას, რამეთუ მუნიციპალიტეტის შემოსავალი შეიძლება გაიზარდოს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუკი მთელ ქვეყანაში მშპ გაიზრდება. ამიტომაც ისეთ მნიშვნელოვან ფაქტორებს, როგორიცაა მუნიციპალიტეტის აქტიურობა, ინიციატივიანობა, საქმეზე ორიენტირებულობა, აღარანაირი მნიშვნელობა აღარ მიენიჭება, რადგანაც, მთავრობის წინასწარ გაცხადებული პოზიციის თანახმად, მისი საბიუჯეტო შემოსულობები მხოლოდ მთლიანი შიდა პროდუქტის ზრდის პროპორციულად მოიმატებს. პრაქტიკულად, მუნიციპალიტეტი ქვეყნის განვითარების პროცესის თანამონაწილეობიდან ამოვარდნილი რჩება. ისინი ამთავითვე იმ „პერსპექტივისთვის“ არიან განწირულნი, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობების ფინანსების ზრდა მთელი სახელმწიფოს საჯარო ფინანსებში ისევ ნომინალური იქნება. ბუნებრივია, მთავრობის ასეთ მიდგომას დეცენტრალიზაციის პროცესთან საერთო არაფერი აქვს.
რეალურად, მთავრობის მიერ შემოთავაზებული მოდელის პირობებში თვითმმართველობის ფინანსური უზრუნველყოფის ერთადერთ წყაროდ კვლავ ცენტრალური ბიუჯეტი და არასაკუთარი შემოსავლები რჩება. აქ უმთავრესი პრობლემა ისაა, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობა ფინანსურად კვლავ ცენტრალური ხელისუფლების გაგრძელება იქნება და მეტი არაფერი, რაც, ცხადია, თავად თვითმმართველობისა და დეცენტრალიზაციის არსს აკნინებს. ლოგიკურ შედეგად ვღებულობთ იმას, რომ ადგილობრივი ორგანოების მიერ საბიუჯეტო პროცესის დამოუკიდებლად წარმართვის ხარისხი უკიდურესად დაბალ ნიშნულამდე დადის. შემოსულობების ნაწილში თვითმმართველი ერთეული სრულად არის დამოკიდებული ფინანსთა სამინისტროზე, რომელიც ახდენს შემოსულობების ძირითადი პარამეტრების განსაზღვრას, საგადასახადო შემოსავლების ყოველკვარტალური გეგმების შემუშავებას, ადგილობრივი გადასახადების ადმინისტრირებას, სხვადასხვა ადგილობრივი კაპიტალური თუ მიმდინარე ხარჯების სუბსიდირებას. ეს, რა თქმა უნდა, არაპირდაპირი გზით ზღუდავს ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსურ და, აქედან გამომდინარე, ადმინისტრაციულ-პოლიტიკურ დამოუკიდებლობას.
ყოველივე ამას ემატება ისიც, რომ, კანონის თანახმად, საბიუჯეტო პრიორიტეტებისა და გადასახდელების განსაზღვრისას, სავალდებულოა „ნებაყოფლობითი“ კონსულტაციების გამართვა შესაბამის ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულში სახელმწიფო რწმუნებულთან – გუბერნატორთან. საქმე ისაა, რომ „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის“ 76-ე მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის პრიორიტეტების დოკუმენტს ადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობის აღმასრულებელი ორგანო, შესაბამისი სახელმწიფო რწმუნებულის ადმინისტრაციასთან კონსულტაციით. საბოლოოდ, აღნიშნული ნორმის შედეგად, სახეზეა თვითმმართველი ერთეულის პრიორიტეტების განსაზღვრაში საკრებულოს როლის დაკნინება და სახელმწიფო რწმუნებულის გავლენის ზრდა. ამასთან, თვითმმართველი ერთეულის პრიორიტეტების განსაზღვრა, თავისი ნორმატიული და სტრატეგიულად მნიშვნელოვანი ხასიათის გამო, უნდა იყოს საკრებულოს და არა აღმასრულებელი რგოლის (მერი, მერია) კომპეტენცია, რამეთუ ეს უკანასკნელი, საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ თანახმად, უზრუნველყოფს საკრებულოს გადაწყვეტილებების აღსრულებას (ასევე მომზადებასაც, მაგრამ არა ნორმატიული ხასიათის აქტების მიღებას). ბუნებრივია, ასეთ პირობებში ადგილობრივი საბიუჯეტო პროცესის მთავარ წარმმართველ ძალად ქვეყნის ცენტრალური ხელისუფლება გვევლინება და არა მოცემულ ერთეულში მოსახლეობის მიერ არჩეული თვითმმართველობის ორგანო. ყოველივე ეს კი, საბოლოო ჯამში, ხელს უშლის თვითმმართველი ერთეულებისთვის განსაზღვრული ხარჯვითი კომპეტენციების, საკუთარი უფლებამოსილებებისა და ეფექტიანი მომსახურების განხორციელებას, რომ არაფერი ვთქვათ სერიოზული ინფრასტრუქტურული ინვესტიციების განხორციელებაზე. არსებითად, ადგილობრივი თვითმმართველობები არ ფლობენ მათთვის დაკისრებული ფუნქციების განსახორციელებლად თანაფარდ, ადეკვატურ საშემოსავლო წყაროებს, რომელზედაც ასევე პირდაპირაა მითითებული ადგილობრივი თვითმართველობის ევროპული ქარტიის 9.1 და 9.2 მუხლებში. არსებული საგადასახადო შემოსავლები, რომელიც დაკავშირებულია ქონების გადასახადთან, არ წარმოადგენს საკმარის ბაზას აღნიშნული პრობლემის მოსაგვარებლად.
თავის წილ ყურადღებას საჭიროებს თვითმმართველობის ქონების სფეროში არსებული პრობლემები. მუნიციპალური ქონების სფეროდან, უპირველეს ყოვლისა, უნდა გამოიყოს ქონების გამიჯვნის პროცესის გაჭიანურება სახელმწიფოსა და თვითმმართველ ერთეულებს შორის. ეს პროცესი 2007 წლიდან დაიწყო და დღემდე ვერ დასრულდა. არსებობს ქონების კატეგორია, რომელიც, კანონის თანახმად, თვითმმართველი ერთეულების საკუთრებად გამოცხადდა, თუმცა მათი გადაცემა თვითმმართველობებზე, სხვადასხვა მიზეზით, დღემდე ვერ მოხერხდა. ასეთია ადგილობრივი მნიშვნელობის ტყის და წყლის რესურსები, ასევე, სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწის გარკვეული კატეგორია. მოუგვარებელია მუნიციპალურ საკუთრებაში გადაცემული რიგი უძრავი ქონების (გზები, სკვერები, მწვანე ნარგავები და ა.შ.) პასპორტიზაციისა და საჯარო რეესტრში რეგისტრაციის საკითხიც, რაც სარეგისტრაციო დოკუმენტაციის მომზადების ხარჯებს უკავშირდება. უფრო მეტიც, 2014 წელს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში შეტანილი იქნა ე.წ. „დასწრებით დარეგისტრირების“ პარადოქსული ნორმა (იხ. მუხ. 107, პუნ. 4), რომელიც, ფაქტიურად, არ იძლევა საშუალებას, რომ თვითმმართველმა ერთეულმა, მთავრობის წინასწარი თანხმობის გარეშე, თავის საკუთრებად დაარეგისტრიროს მის ტერიტორიაზე მდებარე უძრავი ქონება, ხოლო რიგ შემთხვევებში (იმავე „დასწრების“ პრინციპის წყალობით) თვითმმართველობის მიერ მოთხოვნილი უძრავი ქონება სახელმწიფო საკუთრებად რეგისტრირდება. ბუნებრივია, სამართლებრივი ხარვეზები, როდესაც მოქმედი კანონმდებლობით მკაფიოდ არ წესრიგდება მიწის, ადგილობრივი ტყის, წყლისა და ბუნებრივი რესურსის ადგილობრივი თვითმმართველობისათვის გადაცემა, აფერხებს თავად ამ პროცესს; შედეგად კი ვიღებთ იმას, რომ თვითმმართველობები დღესაც საჯარო ქონების მხოლოდ უმნიშვნელო ნაწილს ფლობენ.
სამწუხაროდ, დეცენტრალიზაციის მიმართულებით არსებული პრობლემების ნუსხის გაგრძელება კიდევ შეიძლება, მაგრამ ამ ეტაპზე, ალბათ, უმჯობესი იქნება მხოლოდ ძირეული დასკვნებით შემოვიფარგლოთ. მაშ, ასე, მივყვეთ თანმიმდევრობით:
ძირითადი დასკვნები:
- საჯარო ფინანსების უდიდესი ნაწილი სახელმწიფო ბიუჯეტში რჩება თავმოყრილი; საქართველოს მთავრობის მიერ შემოთავაზებული მუნიციპალიტეტების დაფინანსების ახალი მოდელი ამ მიმართულებით რაიმე მნიშვნელოვანი ცვლილებას ვერ გამოიწვევს;
- თვითმმართველი ერთეულების დამოკიდებულობა ცენტრიდან მიღებულ ტრანსფერებზე კვლავაც ძალიან მაღალია. მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტებიდან დახარჯული / დასახარჯი თანხების უმეტესი ნაწილი სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გრანტის სახით არის გაცემული, რაც აღრმავებს ვერტიკალურ დისბალანსს და ზღუდავს ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ფისკალურ დამოუკდებლობას;
- ქვეყანაში მობილიზებული გადასახადების მხოლოდ უმნიშვნელო ნაწილი ირიცხება თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტებში, რაც ამცირებს მათ დაინტერესებას, ხელი შეუწყონ საკუთარ ტერიტორიაზე ეკონომიკურ აქტივობას;
- ქონების გადასახადი, რომელიც, ფაქტიურად, ერთადერთი ადგილობრივი გადასახადია, მუნიციპალიტეტებისთვის დიდი ფისკალური ეფექტის მომტანი არ არის;
- ადგილობრივი ორგანოების მიერ საბიუჯეტო პროცესის დამოუკიდებლად წარმართვის ხარისხი დღემდე ისევ დაბალი რჩება. ადგილობრივი საბიუჯეტო პროცესის მთავარ წარმმართველ ძალად საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო გვევლინება. საბიუჯეტო პრიორიტეტების განსაზღვრაში გაზრდილია სახელმწიფო რწმუნებულების გავლენაც;
- ვერ დასრულდა 2007 წელს დაწყებული თვითმმართველი ერთეულის ქონების ფორმირების პროცესი, რაც შეიძლებოდა გამხდარიყო მათი ეკონომიკური და ფინანსური დამოუკიდებლობის მნიშვნელოვანი გარანტი;
- მთავრობის მიერ შემოთავაზებული ადგილობრივი თვითმმართველობების დაფინანსების ახალი მოდელი აშკარად ტოვებს იმის განცდას, რომ მუნიციპალიტეტებზე თანხების გადანაწილება, ობიექტური ფაქტორებით განპირობებულზე მეტად, ხშირ შემთხვევაში სუბიექტურ გადაწყვეტილებებს დაეფუძნება (ყოველ შემთხვევაში, წარმოდგენილი სქემა და მოდელი სუბიექტივიზმის ფაქტორს ნამდვილად არ გამორიცხავს), რაც, საერთო ჯამში, უარყოფითად აისახება რესურსების ეფექტიან განაწილებაზე;
- არსებული სატრანსფერო პოლიტიკა იგნორირებას უკეთებს თვითმმართველი ერთეულების წახალისებას მათ მიერ მობილიზებული შემოსავლების გაზრდაზე, რაც, გრძელვადიან პერსპექტივაში, ცენტრალურ ხელისუფლებაზე დამოკიდებულების ხარისხის კიდევ უფრო გაზრდის რიკს შეიცავს;
- თვითმმართველი ერთეულების გათანაბრება არ არის დამყარებული მათ კომპეტენციებში შემავალი საზოგადოებრივი სერვისების მინიმალურ სტანდარტებზე და შესაბამის ფინანსურ ნორმებზე…
მოკლედ, ასეა თუ ისე, ერთი რამ ცხადია:
თვითმმართველობას ესაჭიროება მოქმედების მეტი თავისუფლება, რაც ნიშნავს მუნიციპალური ორგანოების უფლებას, ცენტრალური ხელისუფლების ნებართვის გარეშე, მიიღონ გადაწყვეტილება კონკრეტულ პრობლემებზე. აუცილებელია ფისკალური დეცენტრალიზაციის გაღრმავება. ეს მხოლოდ ფინანსების ან რესურსების გადაცემას კი არ უნდა ნიშნავდეს, არამედ მიზნად ისახავდეს ადგილობრივი ბიუჯეტების, გადასახადების და ფინანსების სფეროში ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილების გაზრდას. თუმცა მხოლოდ ფართო უფლებამოსილებათა მინიჭება ვერ განაპირობებს თვითმმართველობის ორგანოთა ეფექტიანობას, თუ თვითმმართველობის განკარგულებაში არ იქნება აუცილებელი ფინანსური რესურსები. ამიტომ სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანია ადგილობრივი თვითმმართველობის საშემოსავლო ბაზისა და ფისკალური ავტონომიის გაფართოება. ადგილობრივ თვითმმართველობებს საკუთარი ფუნქციების ეფექტიანი შესრულებისათვის უნდა გააჩნდეთ ამ ფუნქციების ეკვივალენტური, თანაფარდი ფინანსური უზრუნველყოფა.
რეალური ფისკალური დეცენტრალიზაციისთვის უაღრესად მნიშვნელოვანია, რომ საშემოსავლო გადასახადი დარჩეს ადგილობრივ ბიუჯეტში; სწორედ ამ ნაბიჯის გადადგმით გახდება შესაძლებელი ადგილობრივი თვითმმართველობების სტიმულირება, რათა მათ მოიზიდონ უფრო მეტი ინვესტიცია, შექმნან უფრო მეტი სამუშაო ადგილი და ამით საკუთარი ბიუჯეტიც გაზარდონ (შედარებისთვის შეიძლება ითქვას, რომ, დღეს არსებული ვითარებით, მუნიციპალიტეტში ინვესტიციის განხორციელების შემთხვევაში ადგილზე მხოლოდ ქონების გადასახადი რჩება). თვითკმარობა და საკუთარი შემოსავლების ზრდის ამოცანა უნდა იქცეს იმ პრიორიტეტად, რომელიც თვითმმართველობას გახდის ნაკლებად დამოკიდებულს ცენტრალურ ბიუჯეტზე და ამ უკანასკნელსაც შეუმსუბუქებს მსგავსი ხარჯების გაწევის ტვირთს.
ამასთან, რეალური ფისკალური დეცენტრალიზაციის დასაწყებად, მუნიციპალიტეტებმა, გარდა იმისა, რომ მათ საშემოსავლო გადასახადი უნდა დარჩეთ, გათანაბრებითი ტრანსფერიც უნდა მიიღონ, ოღონდ ტრანსფერის ფორმულა ხელახლა, ობიექტურ კრიტერიუმებზე დაყრდნობით უნდა შემუშავდეს. პარალელურ რეჟიმში, მრავალი წლის შემდეგ, ბოლოსდაბოლოს, უნდა გადაწყდეს მუნიციპალიტეტების ტერიტორიაზე არსებული სახელმწიფო ქონების საკითხი და ის ადგილობრივ თვითმმართველობებს უნდა გადაეცეთ.
ადგილობრივი თვითმმართველობის ნორმალური ფუქნციონირების უზრუნველყოფის მიზნით, ასევე აუცილებელია, განხორციელდეს მუნიციპალური კომპეტენციებისა და სერვისების ღირებულების შეფასება, მოხდეს ამ სერვისების სტანდარტიზაცია და, სტანდარტებზე დაყრდნობით, განისაზღვროს მათი ღირებულება მუნიციპალიტეტების მიხედვით, ანუ ობიექტურად დადგინდეს, თუ რა თანხები ესაჭიროება ადგილობრივი თვითმმართველობის ფინანსურ უზრუნველყოფას. მხოლოდ ეს მოგვცემს ობიექტურ (და არა, ზოგად, ჰაერიდან მოტანილ) კრიტერიუმებზე დაფუძნებულ რეალურ სურათს იმისა, თუ სინამდვილეში რა თანხები ესაჭიროებათ მუნიციპალიტეტებს საკუთარი უფლებამოსილებების განსახორციელებლად. სწორედ ამ ობიექტურ მონაცემებზე დაყრდნობით უნდა განისაზღვროს შემდეგში მუნიციპალიტეტების საჭიროებების ფინანსური უზრუნველყოფის მექანიზმები.
და ბოლოს, ძალზე მნიშვნელოვანია აგრეთვე ისიც, რომ თვითმმართველობის ორგანოებს მთელი ქვეყნის მასშტაბით ჰქონდეთ ჰორიზონტალური კოორდინაცია, რაც უზრუნველყოფს საერთო სტანდარტების, ურთიერთმხარდაჭერის და საუკეთესო პრაქტიკის გაზიარების შესაძლებლობას. ჰორიზონტალური კოორდინაცია ასევე გამოყენებული უნდა იქნეს ცენტრალურ ხელისუფლებასთან თანამშრომლობაში, რათა უზრუნველყოფილი იქნეს წარმატება (და არა ისე, როგორც ეს დღეს ხდება, როდესაც, ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსური და პოლიტიკური სისუსტის პირობებში, ცენტრალურ ხელისუფლებასთან კოორდინაციას, რაც საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს საშუალებით ხორციელდება, ხშირ შემთხვევაში მკვეთრად გამოკვეთილი სუბორდინაციის ხასიათი უფრო აქვს).
რა შეიძლება ითქვას დასკვნის სახით?
ყოველივე ზემოაღნიშნულის შედეგად, თვითმმართველობის განვითარების არსებული ტენდენციების გაანალიზებისა და შეფასების საფუძველზე, შეიძლება დავასკვნათ, რომ, თვითმმართველი ერთეულების დამოუკიდებლობისა და დეცენტრალიზაციის თვალსაზრისით, ქვეყანაში დიდად არაფერი შეცვლილა. ამასთან, რეალურად არ შეცვლილა მთავარი – მენტალობა, დამოკიდებულებები და ღირებულებები, რასაც გადამწყვეტი მნიშვნელობა აქვს ნებისმიერი რეფორმის წარმატებისთვის. ერთის მხრივ, ცენტრალური ხელისუფლება არ არის მზად ძალაუფლების რეალური გადანაწილებისთვის ქვედა დონეზე, ხოლო, მეორე მხრივ, ადგილობრივი პოლიტიკურ–ადმინისტრაციული ელიტა რჩება პასიური და უაპელაციოდ კმაყოფილდება ცენტრიდან ნაბოძები არაადეკვატურად მწირი ძალაუფლებით. ასე რომ, გამოთქმას – „ყველაფერი ცენტრში წყდება“ – დღემდე არ დაუკარგავს თავისი აქტუალურობა. როგორც ჩანს, საქართველოში რეალური თვითმმართველობის ჩამოყალიბებას იმაზე გაცილებით მეტი დრო დასჭირდება, ვიდრე ეს თავის დროზე ბევრს ეგონა.
ირაკლი პაპავა
ა(ა)იპ „საქართველოს დემოკრატიული განვითარების
კავშირის“ იურისტი (e-mail: irakli.sdgk@gmail.com).
საქართველოს დემოკრატიული განვითარების კავშირი 